TOR-Prosjektet Samordning og forenkling ved bruk UML
Prosjektoppgave utarbeidet av Kåre Knutsen Og Audun Saus
Innholdsfortegnelse
1. Innledning…………………………………………………………………3
2. Generell beskrivelse av endringsprosjektet………………………………..3 2.1 Bakgrunn…………………………………………………………...…3 2.2 Målsetting med prosjektet…………………………………………….4 2.3 OR og Tor…………………………………………………………….6 2.4 Organisering av prosjektet……………………………………………7
4. Hvordan gikk det ………………………………………………………….9 4.1 Manglende krav…………………..……………………………………9 4.2Ny Prosjektledelse ny giv…………………………………………...………….9
5. Veien videre……………………………………………………………...10
6. Hensyn i forbindelse med IKT basserte endringsprosjekt……………….11
7. Difi`s Prosjektveiviseren…………………………………………………11
8..Litteraturliste……………………………………………………………...12
1. Innledning
Oppgaveregisteret(OR) ble etablert i 1997 med følgende målsetting : ”Hovedoppgave er å holde løpende oversikt over næringslivets oppgaveplikter til det offentlige og finne muligheter for samordning og forenkling. Målet er å hindre overflødig innsamling og registrering av opplysninger, særlig av hensyn til små og mellomstore bedrifter. Oppgaveregisteret skal gjennom samordning og forenkling av næringslivets oppgaveplikter arbeide for å redusere belastningen for den enkelte bedrift og statsforvaltningen”.
I dette arbeidet har en sett betydningen av å ha enhetlig datadefinisjoner som entydig beskriver dataene som brukes og utvelskes mellom etater for å muliggjøre samordning og forenkling. Dagens versjon av støttesystemer for administrasjon av metadata (ORetat, ORsys og ORnett) med støtte for elektronisk innrapportering har vært i drift siden høsten 2002. Videre forvalter Brønnøysundregistrene(BR) en rekke registre som er sentrale som infrastrukturelementer for samfunnet. I tillegg er forvaltningen av Altinn fra 11. mai 2004 lagt til BR.
Brønnøysundregistrene ønsker å bidra til moderniseringen av offentlig sektor ved å legge til rette for utvikling av elektronisk innrapportering og utveksling av data. For at dette skal bli vellykket er det viktig at aktørene blir enige om å benytte en felles metodikk for informasjonsmodellering. Brønnøysundsregistrene valgte derfor å foreslå å ta i bruk klassediagrammer fra UML (Unified Modelling Language) med et lite, men sentralt utvalg mekanismer herfra.
Oppgaveregisteret påbegynte arbeidet med å definere en metodikk i forbindelse med overgangen til elektronisk innrapportering og etableringen av en sentral metadatabase. I et nytt prosjekt kalt TOR-prosjektet videreføres arbeidet med å etablere en slik metodikk.
Det er i store deler av offentlig sektor og i relevante fagmiljøer sterk tro på, at en god og helhetlig tilnærming til informasjonsmodellering av de data som skal utveksles mellom systemer skal kunne føre til at: · informasjonsmodellene kan brukes i mange ulike samhandlinger · de faktisk utvekslede data i en konkret samhandling kan gjenbrukes i andre samhandlinger, gjerne mellom helt andre aktører (om ønskelig)
Det er også vesentlig at informasjonsmodellene hjelper Oppgaveregisteret å utøve sin lovpålagte rolle om samordning av offentlig innrapportering.
2 Beskrivelse av Tor- Prosjektet
2.1 Bakgrunn Oppgave registeret ble opprettet i 1997 av Nærings og handelsdepartementet for å:
Effektivisere og forbedre offentlig sektor ved å tilrettelegge for elektronisk samhandling mellom følgende kommunikasjonsakser
offentlig sektor og næringsliv
offentlig sektor og privatpersoner
enheter i offentlig sektor
Forbedre samhandlingen mellom offentlige tjenester og næringsliv / privatpersoner
Sikre at både offentlig sektor og næringsliv/privatpersoner kan oppnå effektiviseringsgevinster
Samordne offentlig innrapportering
For å oppnå dette må man ha et system som kan samle inn og organisere en oversikt over informasjonsbehovet hos de ulike oppgaveforvalterne. Derunder trenger en å opprette en felles kilde for hvordan datamateriale er organisert og brukes, såkalt metadata. Fra denne kilden skal en kunne påvise sammenhenger mellom data innenfor et domene, og mellom domener. Vedlikeholdet som hver enkelt etat har med metadata blir dermed lettere og forenklet i kraft av denne oppgave oppgaveregisteret har
2.2 Målsettning med Tor-prosjektet
Dagens OR fungerer i dag tilfredsstillende ift hvordan Altinn benytter metadata i sin løsning og hvordan etatene mottar skjemadata basert på OR metadata. En rekke svakheter oppleves allikevel i Altinn og disse vil bli vurdert i dette dokumentet.
Sett i forhold til nye behov og målbilde for både det offentlige og Altinn med fokus på samhandling og tjenesteorientert arkitektur vil derimot ikke dagens system fra OR være dekkende. Metadata fra OR vil også danne grunnlaget for datatrafikk i flere type løsninger, der MinSide antagelig er den mest nærliggende i dag. Den pågående prosessen med ”Sikkerhetsportalen” vil også bidra til mer fokus på samordning mellom ulike offentlige etater og offentlige løsninger.
Man ser altså at bruken av og mengden av Metadata fra OR vil øke betraktelig fremover. Dette pga både flere skjemaordninger i Altinn og flere offentlige løsninger (eks MinSide).
For at OR skal kunne ivareta sine overordnete mål må derfor systemet for Metadata forbedres betraktelig. Dette bør skje i samråd med brukerne, som først og fremst er etatene (”eierne” av metadataene). Forbrukere av metadata må også tas hensyn til.
Fra et nedenifra-og-opp perspektiv er det grunnleggende svakheter i dagens OR som ønskes endres grunnet de begrensninger disse gir oppnåelse av overordnete mål.
Flat modell
Enhver datadefinisjon lever sitt eget liv uavhengig av andre definisjoner. Man kan ikke angi assosiasjoner til andre datadefinisjoner. Relasjoner kan kun i mindre grad angis.
Den flate modellen er begrenset i applikasjonen ORsys
Sterk knytning mellom datarepresentasjon og datapresentasjon.
Det er behovet for datapresentasjon i skjema som er styrende for datadefinisjonene i dagens OR.
I ORetat modelleres et skjema og resulterer i både en Meldingsbeskrivelser og Applikasjonsbeskrivelse. Disse er knyttet sammen direkte, noe som er uheldig.
ORetat har fokus på å beskrive ”skjema”, som i elektroniske skjema (som skal benyttes av Altinn). Dette begrenser nytteområdet til f.eks løsninger som har et generelt tjenesteorientert fokus (eks MinSide og fremtidig utvikling av Altinn).
Representasjonsformatet til en datadefinisjon er sterkt knyttet sammen.
Dette hindrer gjenbruk av generelle datadefinisjoner pga etatsystemspesifikke formater. Representasjonsformatet er knyttet sammen med datadefinisjoner i ORsys.
Fig. 1( Tatt i sin helhet fra dokumentet nytte/konstbetraktninger ved overgangen til TOR)
Konsekvensene for denne modellen generelt:
Direkte generelle konsekvenser
Det blir et hardkodet forhold mellom Metadata i OR og spesifikke skjema.
Økt kompleksitet å utvikle systemer for å håndtere skjemadata og dets representasjon (både for etater, offentlige løsninger og eksterne avgiversystemer).
Mindre muligheter for å gjenbruke metadata i ulike sammenhenger
Dette gjelder for elektroniske skjema og oppgaver …
internt i spesifikt skjema (ved f.eks skjemarevisjoner og endringer av format)
internt i en skjemaordning og dets oppgaver
internt i en etat mellom dets skjemaordninger
eksternt mellom etater
eksternt for og mellom ulike offentlige løsninger (eks Altinn, MinSide).
Store mengder av lignende datadefinisjoner gjør det vanskelig å finne gjenbrukskandidater, medfører ofte at man i stedet definerer nye.
En medieavhengig og presentasjonsorientert modell (ofte papirmedie) resulterer ofte i en unødvendig kompleks modell og serialiseringer (Meldingsbeskrivelser). Eksempelvis unødig gruppering av datadefinisjoner.
Langsiktige generelle konsekvenser
Generelt gjør modellen det vanskelig for OR å oppfylle sine overordnete mål
Modellen dekker ikke den fremtidige tjenesteorienterte arkitektur det offentlige vil gå imot.
Konsekvenser og nytteeffekter ved å gå over til TOR vil bli beskrevet utifra de ulike interessentene videre i dette dokumentet. Her blir det tatt ugangspunkt i reelle situasjoner ved dagens OR og hvilke forbedringspunkter innføring av TOR vil gi. 2.3 OR og TOR
Generelt
TOR skal dekke OR’s overordnete mål, og vil med dette utvikle et system som gir en rekke forbedringer til dagens OR herunder unngå de nevnte negative konsekvenser dagens system gir.
TOR-prosjektet er etablert for å utvikle en forbedret løsning for metadata og skjemabeskrivelse der det legges vekt på at informasjonselementene skal struktureres objektorientert og hvor det skilles klart mellom informasjon og presentasjon.
Brukere av TOR-løsningen skal kunne effektivisere produksjonen av meldings- og blankett-spesifikasjoner. Overordnet logisk arkitektur TOR innfører 3 modeller for å styre prosessene fra beskrivelse av Metadata til produksjon av Meldingsbeksrivelser og Blankettbeskrivelser. Blankettbeskrivelser er tilsvarende Applikasjonsbeskrivelse i dagens OR system.
Fig. 2. ( Tatt i sin helhet fra dokumentet nytte/kostbetraktninger ved overgangen til TOR)
.
2.4 organisering av prosjektet
Prosjektet deles inn i en ren modelleringsgruppe bestående av teknisk høyt kunnskapsnivå. Videre har en videreutviklingsgruppe som tar seg av utviklingen av nye versjoner for verktøyet samt rette opp feil som har oppstått med det tekniske. Det er stort sett it personell med høy utdannelse og erfaring som sitter her. Begge gruppene lokaliseres i brønnøysundsregistrene. Det hele ledes av en ansvarlig prosjektleder som også driver innsalg av systemet mot andre etater rundt om i landet. Prosjektet har en egen styringsgruppe som tar de dyptinngående bestemmelsene om hvilke bestemmelser som skal foretas.
3. Forståelse-Forankring-Forpliktelse
Oppgaveregisteret utøver en lovpålagt oppgave knyttet til samordning og forenkling av offentlig innrapportering. Operasjonalisering av dette lovverket har resultert i at det er blitt laget et sett av datasystemer for administrasjon av innrapporteringsplikter og tilhørende metadata. Disse systemene har igjen blitt utvidet til å levere metadata som benyttes ved elektronisk innrapportering. Omfanget av offentlig innrapportering er stort, og Oppgaveregisteret har konkludert med at det må lages informasjonsmodeller av all innrapportering for best mulig å kunne samordne og forenkle innrapporteringen.
Videre har BR forvaltningsansvaret for Altinn (fra 11. mai 2004) og ønsker at Altinn skal være den prefererte portaltjenesten for samhandling mellom offentlig sektor og næringsliv/privatpersoner. Altinn forvaltningen har innsett, som Oppgaveregisteret, at elektronisk samhandling forutsetter at en baserer seg på veldefinerte informasjonsmodeller. Videre er det en forutsetning for å oppnå forenklinger og samordning at de byggeklosser informasjonsmodellene er basert på blir gjenbrukt i størst mulig grad.
Innspill i høringsrunder knyttet til lovverk om Oppgaveregisteret og erfaringer fra dialog mellom Oppgaveregisteret og enheter i offentlig sektor peker i retning av at det er ønsket at noen tar initiativ til å få konkretisert og etablert rammene for elektronisk samhandling. Det er utbredt enighet om at et rammeverk for samhandling må basere seg på veldefinerte modeller av den informasjon som inngår i samhandlingen (informasjonsmodeller).
Mandatet for dette initiativet er altså todelt. Først er det den lovpålagte delen som er knyttet til Oppgaveregisteret, deretter er det etaters samstemte behov knyttet til felles bruk av informasjonsmodeller. Dette behovet er også konkretisert i eNorgeplanen, hvor det pekes i retning av Oppgaveregisteret som den prefererte løsningen for å samordne deler av informasjonsmodelleringen.
I Oppgaveregisteret var forståelsen av endringsprosessen en kurant sak. Endringsprosjektet var initiert av egne saksbehandlere som kjente eksisterende løsning best. Skulle man forvalte Oppgaveregisterloven på en akseptabel måte måtte man finne en bedre teknisk løsning. I tillegg til dette og politiske føringer gitt på den tiden, var det ikke vanskelig å få endringsprosessen forankret hos ledelsen. Forpliktelsen var et faktum og ble skapt ved at Oppgaveregisteret satte i gang forstudie med påfølgende prosjektoppstart. Man skal allikevel ikke lengre bort enn i andre seksjoner i egen organisasjon for at forståelsen svinner markant hen. Det er flere årsaker til dette, og er et vanlig problem, ikke bare i dette prosjektet. Følgende 6 trekk, som Jakobsen/Thorsvik (2007) beskriver under, kan være en rettesnor for å skape forståelse, forankring og forpliktelse for endringer.
Det er skapt en utbredt oppfatning i organisasjonen at det er behov for endring.
Det er formulert og kommunisert en klar visjon for hva man skal oppnå med endringene
Det kommuniseres til hele organisasjonen hva som skal endres og hva som ikke skal endres.
Det er en sterk koalisjon bak endringene med makt til gjennomføring. De som berøres av endringene bør delta i denne.
Starte med små skritt og kommuniser til hele organisasjonen måloppnåelse
Understreking av sammenheng mellom endringer og positive resultater. Ton ned eventuelle feiltrinn.
Man kan i ettertid slå fast at flere av disse punktene ikke ble fulgt opp tilfredsstillende innen egen organisasjon. Konsekvensen ble den at forståelsen for prosjektet ble liten og man fikk heller ikke forankret den i andre deler av organisasjonens ledelse. På grunn av liten involvering førte dette til minimal forpliktelse til prosjektet. Alt dette forverret seg jo lengre ut i prosjektet man kom. Dette er det generelle bildet, men det vil være forskjeller i organisasjonen, eksempelvis ALTINN. Mye tyder på at man heller prøvde å skape forpliktelse for videre arbeid i ALTINN miljøet fremfor forståelse og forankring. Innspill til kravspec for Altinn, henvendelser til utviklingsmiljø i Altinn for avklaringer/utprøvinger/testing, innsalg og ”proof of consept” var ulike metoder for å skape forpliktelser for arbeidet videre.
Offentlig (statlig) sektor, spesielt de store etatene som skatt, SSB, hadde forståelsen for endringen. Ikke minst baserer dette seg på deres egne erfaringer og organisatoriske modenhet, men også gjennom møter og workshops i prosjektet – presentasjoner, diskusjoner rundt valg av metode og støtteverktøy i forbindelse med prosjektet. Videre la prosjektet opp til samarbeid med fag- og forskningsmiljø, casestudier hvor flere etater var aktive deltagere. Det ble også oppnevnt en styringsgruppe med representanter for ulike brukere inkludert representanter fra næringsliv og etater. Denne involveringen bidro sterkt til at man fikk en motsatt utvikling her sammenlignet med den i egen organisasjon. Jo lengre prosjektet skred frem jo større forståelse fikk man for endringen og den ble etter hvert forankret hos ledelsen i Skatt og SSB. Forpliktelsene fra disse etatene forsterket seg underveis i prosessen. Det må understrekes at det er stor forskjell i offentlig sektor når det gjelder modenhet , kunnskap, ressurser og behov. Så graden av forståelse, forankring og forpliktelse av endringen vil variere fra etat til etat på bakgrunn av disse nevnte faktorer.
4. Hvordan gikk det
Tor prosjektet ble stoppet i sin daværende form i 2006-2007 Dette skjedde i stor grad på manglede leveranser fra It- teknisk siden. Personellet ble oppgruppert og senere det året ble det opprettet et nytt prosjekt kalt SERES med et mye videre mandat i forhold til TOR med ekstern prosjektleder.
4.1 Manglende krav
En av de største utfordringene med TOR og i det begynnende SERES var å skape omforente suksesskriterier som sto forhold til det målbildet som var satt. Dette skyldes i stor grad at målbildet endret seg i takt med et økende visjons og ambisjonsnivå for det nye verktøyet. Det ble også fra politisk hold pekt på langsiktige målsetninger som videre måtte harmoniseres med de mer kortsiktige Tor gikk Fra å være et verktøy for å forbedre det gamle oppgaveregisterets grunnleggende funksjoner til å være et helhetlig verktøy for det offentlige innen semantisk interoperabilitet og samhandling.
Forståelse og forankringsprosessen ble derfor svært vanskelig å kommunisere siden målbildet ble stadig vagere og vagere. Det er særlig tre momenter som skapte store gjennomføringsproblemer for Tor Prosjektet:
1. Prosjektet hadde mangler knytte til forståelsen av ” Hva som skal lages og operasjonsomgivelsene for det som lages
2. manglende helhetstenkning, metodikk og systematikk i gjennomføringen
3. mangelfull prosjektledelse samt mål- og kravoppfølging som begrenser muligheten til forpliktende ansvarsdeling.
Dette skaper et verktøy som ikke fungerte ut ifra de hensiktene som en hadde og det setter store begrensninger for den videre framdriften og forståelsen av prosjektet og involvering av eksterne brukere av systemet. En av de virkelig store farene ved å designe systemer som også skal brukes av eksterne er at det ikke vil bli bruk grunnet høy inngangsterskel for forståelse og manglende kunnskap om nytteverdien. Prosjektet oppnår da ikke den effektiviteten som en tilegner prosjektet i måldokumentene og prosjektet vil da spille fallitt.
4.2 Ny Prosjektledelse ny giv
Etter at feil og mangler ved Tor prosjektet( senere SERES) ble det innleid ekstern prosjektledelse med særlig fokus på prosesskunnskap . Videre ble det opprette et styringsregime for kontroll, styring og gjennomføring av tekniske aktiviteter. Prosjektet ble videre omdefinert til å gå over lengre tid og innbefatte flere utviklingsfaser som baseres på å dekke de kortsiktige målene først uten å legge hindringer i veien for å nå langsiktige og mer vidløftige målene opp imot samhandling og interopperabilitet senere i utviklingsløpet.
5.Veien videre
I både regjeringens handlingsplan for IKT ”eNorge” og regjeringens program for modernisering av offentlig sektor inngår en forenkling av innrapportering. Bl.a. skal alle offentlige etater kunne motta elektronisk innrapportering fra næringslivet. Videre er de offentlige etatene pålagt å benytte Oppgaveregisterets metadatabase og grunndata fra Enhetsregisteret ved innføring av elektronisk innrapportering. Hovedhensynet bak pålegget er å sikre muligheten for størst mulig samordning og gjenbruk også av opplysninger som er innrapportert elektronisk slik at belastningen for næringslivet blir minst mulig.
BR ønsker å etablere et rammeverk for offentlig samhandling med fokus på følgende:
Effektivisere og forbedre offentlig sektor ved å tilrettelegge for elektronisk samhandling mellom følgende kommunikasjonsakser
offentlig sektor og næringsliv
offentlig sektor og privatpersoner
enheter i offentlig sektor
Forbedre samhandlingen mellom offentlige tjenester og næringsliv / privatpersoner
Sikre at både offentlig sektor og næringsliv / privatpersoner kan oppnå effektiviseringsgevinster
Samordne offentlig innrapportering
Fig 4( tatt i sin helet fra dokumentet Rammeverk for elektronis samhandling i og med offentlig sektor
Prosessen med å identifisere mulige samt prioritering av konkrete tiltak har basert seg på erfaringer fra elektronisk handel og samhandel slik den har utviklet seg de siste 15 år. Offentlig sektor etablerte tidlig løsninger for elektronisk samhandel. EDAGe er et eksempel på et set stort elektronisk samhandlingsprosjekt på tvers av etater . Hvis målet er å etablere og sikre utbredelse av elektronisk samhandling, hvilke tiltak kan vi da velge mellom og hvilken effekt antar vi at tiltakene vil kunne ha. I figur 4 prøver vi å illustrere aktører som samhandler og noen mulige områder hvor ulike tiltak kan iverksettes
6.Hensyn i forbindelse med IKT baserte endringsprosjekt i offentlig sektor
ITPOSMO - sjekklisten til Heeks vil alltid være en viktig kilde for å forstå endringen fra ulike perspektiv og fra personene og gruppene som er involvert. Men hva er det som er aller viktigst i offentlige IKT prosjekter? Det er vel vanskelig å generalisere her. Man har store og små prosjekter. Kommunale og statlige prosjekter. Prosjekter som utelukkende er for egen organisasjon og andre som går på tvers av offentlig sektor. I større prosjekter, som går på tvers av offentlig sektor og innbefatter flere etater, vil det være andre hensyn å fokusere på enn i de fleste andre offentlige IKT prosjekt. Med utgangspunkt i store IKT prosjekter som gjerne går på tvers av offentlig sektor ønsker vi å fokusere på disse tre punktene:
- Gevinstrealisering
- Forankring
- Involvering
I større prosjekter må man være bevisst på kost-nytte analysen, slik at man kan rettferdiggjøre den investeringen som prosjektet medfører. I mange tilfeller vil slike analyser medføre et bedre beslutningsgrunnlag for ledelsen, men også at forankringen blir mer realistisk gjennomførbart. Fokus på dette medfører en god gevinstrealiseringsprosess. Ansvar for å vise til resultater må være i fokus. IKT prosjekter medfører ofte endringer i arbeidsprosesser og omstillinger i organisasjonen, og for at ansatte skal få forståelse for dette bør man vise til en gevinstrealiseringsplan som kan rettferdiggjøre endringene. Mange IKT prosjekter kan gi store gevinster, både hos brukerne og innad i organisasjonene. Synliggjøring av disse potensielle gevinstene gjør også at prosjektet får den nødvendige prioriteten den trenger. Med fokus på dette vil man oppnå bedre kvalitet og bedre effektivitet som gir reduserte kostnader.
Evaluering av IKT prosjekter blir et krav og lærdom videreført i nye prosjekter.
Ansvaret ligger hos lederne. Å få forankret endringsprosesser hos ledelsen er som oftest ikke noe problem hos de som har eierskapet. Utfordringen blir my større når man har prosjekter på tvers av offentlig sektor. Det omfatter ofte mange ledere, også et politisk lederskap. Med mange involverte er det ikke lett å få en felles forståelse av nå situasjonen og innser verdien av prosjektet og stiller seg fullt og helt bak det.
Involvering fra alle i organisasjonen er viktig. NÅ situasjon og prosjektet må presenteres for alle involverte. Eksempelvis kan man prosessmodellere for å skape en bedre forståelse for prosjektet og sin egen rolle i organisasjonen. Bevisstgjøring. Slike prosesser får frem utfordringer og problemstillinger i prosjektet og man har større muligheter til å lykkes med prosjektet. Involvering betyr at man får et medeierskap og ansvaret vokser. Her må vi ikke glemme sluttbrukerne. Her ligger det en kompetanse som må inn i prosjektet og har et enormt forbedringspotensiale. Involvering resulterer i kompetanseoverføring, som igjen danner et grunnlag for forståelsen til prosjektet.
7.Difis Prosjektveiviseren.
Tor-prosjektet ble gjennomført uten bruk av Difis prosjektveiviser. Det en imidlertid ser som ville hvert en annet utfall for Torprosjektet ved bruk av denne er at prosjektet ville ha blitt stoppet mye tidligere enn det ble og en kunne spart mye tid og ressurser ved bruk av denne. Det er spesielt i forhold til ide og analysefasen en virkelig ser innsparingspotensial i forhold til Tor-prosjektet. Prosjektveiviseren viser at når nye momenter kommer inn så skal en ta et steg tilbake og begynne prosessen på nytt slik at en fanger opp alle aspekt ved innføring av nye momenter i et prosjekt. Prosjektveiviseren gir en god pekepinn på et vellykket prosjekt og er en meget fin sjekkliste til bruk på mellomstore og store prosjekt. Den kan imidlertid være litt for førende i forhold til å la kreativiteten blomstre fullt ut
8.Litteraturliste
· R. Heeks Implementing And manageing eGovernment,2006 · Senter for statlig økonomistyring : veileder i samfunnøkonomis analyse og gevinstrealisering av IKT - prosjekter · St. meld nr. 17 (2006-2007) et informasjonssamfunn for alle - Det kongelige fornyings og administrasjonsdepartementet · Lov 6.juni 1997 nr 35 om oppgaveregisteret med tilhorende forskrift – det kongelige nærings og handelsdepartement. · eNorge 2009 Det digitale spranget – Fornyings, administrasjons og kirkedepartementet juni 2005 ( internt dokumentt) · SERES Arkitekturanalyse rap nr ZNYNO480GEJEV070402-1 Det Norske veritas · Rammeverk for elektronisk samhandling i og med offentlig sektor terje Berthelsen Even Thorbergsen per Myrseth (Intært notat) · Krokan (2010): Forelesningsnotater · Jakobsen/Thorsvik (2007) Hvordan en Organisasjon fungerer
Prosjektoppgave eGovernmentNTNU 2010
TOR-Prosjektet
Samordning og forenkling ved bruk UML
Prosjektoppgave utarbeidet av Kåre Knutsen Og Audun Saus
Innholdsfortegnelse
1. Innledning…………………………………………………………………3
2. Generell beskrivelse av endringsprosjektet………………………………..3
2.1 Bakgrunn…………………………………………………………...…3
2.2 Målsetting med prosjektet…………………………………………….4
2.3 OR og Tor…………………………………………………………….6
2.4 Organisering av prosjektet……………………………………………7
3. Forståelse-forankring-endring……………………………………………..7
4. Hvordan gikk det ………………………………………………………….9
4.1 Manglende krav…………………..……………………………………9
4.2Ny Prosjektledelse ny giv…………………………………………...………….9
5. Veien videre……………………………………………………………...10
6. Hensyn i forbindelse med IKT basserte endringsprosjekt……………….11
7. Difi`s Prosjektveiviseren…………………………………………………11
8..Litteraturliste……………………………………………………………...12
1. Innledning
Oppgaveregisteret(OR) ble etablert i 1997 med følgende målsetting : ”Hovedoppgave er å holde løpende oversikt over næringslivets oppgaveplikter til det offentlige og finne muligheter for samordning og forenkling. Målet er å hindre overflødig innsamling og registrering av opplysninger, særlig av hensyn til små og mellomstore bedrifter. Oppgaveregisteret skal gjennom samordning og forenkling av næringslivets oppgaveplikter arbeide for å redusere belastningen for den enkelte bedrift og statsforvaltningen”.
I dette arbeidet har en sett betydningen av å ha enhetlig datadefinisjoner som entydig beskriver dataene som brukes og utvelskes mellom etater for å muliggjøre samordning og forenkling. Dagens versjon av støttesystemer for administrasjon av metadata (ORetat, ORsys og ORnett) med støtte for elektronisk innrapportering har vært i drift siden høsten 2002. Videre forvalter Brønnøysundregistrene(BR) en rekke registre som er sentrale som infrastrukturelementer for samfunnet. I tillegg er forvaltningen av Altinn fra 11. mai 2004 lagt til BR.
Brønnøysundregistrene ønsker å bidra til moderniseringen av offentlig sektor ved å legge til rette for utvikling av elektronisk innrapportering og utveksling av data. For at dette skal bli vellykket er det viktig at aktørene blir enige om å benytte en felles metodikk for informasjonsmodellering. Brønnøysundsregistrene valgte derfor å foreslå å ta i bruk klassediagrammer fra UML (Unified Modelling Language) med et lite, men sentralt utvalg mekanismer herfra.
Oppgaveregisteret påbegynte arbeidet med å definere en metodikk i forbindelse med overgangen til elektronisk innrapportering og etableringen av en sentral metadatabase. I et nytt prosjekt kalt TOR-prosjektet videreføres arbeidet med å etablere en slik metodikk.
Det er i store deler av offentlig sektor og i relevante fagmiljøer sterk tro på, at en god og helhetlig tilnærming til informasjonsmodellering av de data som skal utveksles mellom systemer skal kunne føre til at:
· informasjonsmodellene kan brukes i mange ulike samhandlinger
· de faktisk utvekslede data i en konkret samhandling kan gjenbrukes i andre samhandlinger, gjerne mellom helt andre aktører (om ønskelig)
Det er også vesentlig at informasjonsmodellene hjelper Oppgaveregisteret å utøve sin lovpålagte rolle om samordning av offentlig innrapportering.
2 Beskrivelse av Tor- Prosjektet
2.1 Bakgrunn
Oppgave registeret ble opprettet i 1997 av Nærings og handelsdepartementet for å:
For å oppnå dette må man ha et system som kan samle inn og organisere en oversikt over informasjonsbehovet hos de ulike oppgaveforvalterne. Derunder trenger en å opprette en felles kilde for hvordan datamateriale er organisert og brukes, såkalt metadata. Fra denne kilden skal en kunne påvise sammenhenger mellom data innenfor et domene, og mellom domener. Vedlikeholdet som hver enkelt etat har med metadata blir dermed lettere og forenklet i kraft av denne oppgave oppgaveregisteret har
2.2 Målsettning med Tor-prosjektet
Dagens OR fungerer i dag tilfredsstillende ift hvordan Altinn benytter metadata i sin løsning og hvordan etatene mottar skjemadata basert på OR metadata. En rekke svakheter oppleves allikevel i Altinn og disse vil bli vurdert i dette dokumentet.
Sett i forhold til nye behov og målbilde for både det offentlige og Altinn med fokus på samhandling og tjenesteorientert arkitektur vil derimot ikke dagens system fra OR være dekkende. Metadata fra OR vil også danne grunnlaget for datatrafikk i flere type løsninger, der MinSide antagelig er den mest nærliggende i dag. Den pågående prosessen med ”Sikkerhetsportalen” vil også bidra til mer fokus på samordning mellom ulike offentlige etater og offentlige løsninger.
Man ser altså at bruken av og mengden av Metadata fra OR vil øke betraktelig fremover. Dette pga både flere skjemaordninger i Altinn og flere offentlige løsninger (eks MinSide).
For at OR skal kunne ivareta sine overordnete mål må derfor systemet for Metadata forbedres betraktelig. Dette bør skje i samråd med brukerne, som først og fremst er etatene (”eierne” av metadataene). Forbrukere av metadata må også tas hensyn til.
Fra et nedenifra-og-opp perspektiv er det grunnleggende svakheter i dagens OR som ønskes endres grunnet de begrensninger disse gir oppnåelse av overordnete mål.
Enhver datadefinisjon lever sitt eget liv uavhengig av andre definisjoner. Man kan ikke angi assosiasjoner til andre datadefinisjoner. Relasjoner kan kun i mindre grad angis.
Den flate modellen er begrenset i applikasjonen ORsys
Det er behovet for datapresentasjon i skjema som er styrende for datadefinisjonene i dagens OR.
I ORetat modelleres et skjema og resulterer i både en Meldingsbeskrivelser og Applikasjonsbeskrivelse. Disse er knyttet sammen direkte, noe som er uheldig.
ORetat har fokus på å beskrive ”skjema”, som i elektroniske skjema (som skal benyttes av Altinn). Dette begrenser nytteområdet til f.eks løsninger som har et generelt tjenesteorientert fokus (eks MinSide og fremtidig utvikling av Altinn).
Dette hindrer gjenbruk av generelle datadefinisjoner pga etatsystemspesifikke formater. Representasjonsformatet er knyttet sammen med datadefinisjoner i ORsys.
Fig. 1( Tatt i sin helhet fra dokumentet nytte/konstbetraktninger ved overgangen til TOR)
Konsekvensene for denne modellen generelt:
Direkte generelle konsekvenser- Det blir et hardkodet forhold mellom Metadata i OR og spesifikke skjema.
- Økt kompleksitet å utvikle systemer for å håndtere skjemadata og dets representasjon (både for etater, offentlige løsninger og eksterne avgiversystemer).
- Mindre muligheter for å gjenbruke metadata i ulike sammenhenger
- internt i spesifikt skjema (ved f.eks skjemarevisjoner og endringer av format)
- internt i en skjemaordning og dets oppgaver
- internt i en etat mellom dets skjemaordninger
- eksternt mellom etater
- eksternt for og mellom ulike offentlige løsninger (eks Altinn, MinSide).
- Store mengder av lignende datadefinisjoner gjør det vanskelig å finne gjenbrukskandidater, medfører ofte at man i stedet definerer nye.
- En medieavhengig og presentasjonsorientert modell (ofte papirmedie) resulterer ofte i en unødvendig kompleks modell og serialiseringer (Meldingsbeskrivelser). Eksempelvis unødig gruppering av datadefinisjoner.
Langsiktige generelle konsekvenserDette gjelder for elektroniske skjema og oppgaver …
Konsekvenser og nytteeffekter ved å gå over til TOR vil bli beskrevet utifra de ulike interessentene videre i dette dokumentet. Her blir det tatt ugangspunkt i reelle situasjoner ved dagens OR og hvilke forbedringspunkter innføring av TOR vil gi.
2.3 OR og TOR
Generelt
TOR skal dekke OR’s overordnete mål, og vil med dette utvikle et system som gir en rekke forbedringer til dagens OR herunder unngå de nevnte negative konsekvenser dagens system gir.TOR-prosjektet er etablert for å utvikle en forbedret løsning for metadata og skjemabeskrivelse der det legges vekt på at informasjonselementene skal struktureres objektorientert og hvor det skilles klart mellom informasjon og presentasjon.
Brukere av TOR-løsningen skal kunne effektivisere produksjonen av meldings- og blankett-spesifikasjoner.
Overordnet logisk arkitektur
TOR innfører 3 modeller for å styre prosessene fra beskrivelse av Metadata til produksjon av Meldingsbeksrivelser og Blankettbeskrivelser. Blankettbeskrivelser er tilsvarende Applikasjonsbeskrivelse i dagens OR system.
Fig. 2. ( Tatt i sin helhet fra dokumentet nytte/kostbetraktninger ved overgangen til TOR)
.2.4 organisering av prosjektet
Prosjektet deles inn i en ren modelleringsgruppe bestående av teknisk høyt kunnskapsnivå. Videre har en videreutviklingsgruppe som tar seg av utviklingen av nye versjoner for verktøyet samt rette opp feil som har oppstått med det tekniske. Det er stort sett it personell med høy utdannelse og erfaring som sitter her. Begge gruppene lokaliseres i brønnøysundsregistrene. Det hele ledes av en ansvarlig prosjektleder som også driver innsalg av systemet mot andre etater rundt om i landet. Prosjektet har en egen styringsgruppe som tar de dyptinngående bestemmelsene om hvilke bestemmelser som skal foretas.
3. Forståelse-Forankring-Forpliktelse
Oppgaveregisteret utøver en lovpålagt oppgave knyttet til samordning og forenkling av offentlig innrapportering. Operasjonalisering av dette lovverket har resultert i at det er blitt laget et sett av datasystemer for administrasjon av innrapporteringsplikter og tilhørende metadata. Disse systemene har igjen blitt utvidet til å levere metadata som benyttes ved elektronisk innrapportering. Omfanget av offentlig innrapportering er stort, og Oppgaveregisteret har konkludert med at det må lages informasjonsmodeller av all innrapportering for best mulig å kunne samordne og forenkle innrapporteringen.
Videre har BR forvaltningsansvaret for Altinn (fra 11. mai 2004) og ønsker at Altinn skal være den prefererte portaltjenesten for samhandling mellom offentlig sektor og næringsliv/privatpersoner. Altinn forvaltningen har innsett, som Oppgaveregisteret, at elektronisk samhandling forutsetter at en baserer seg på veldefinerte informasjonsmodeller. Videre er det en forutsetning for å oppnå forenklinger og samordning at de byggeklosser informasjonsmodellene er basert på blir gjenbrukt i størst mulig grad.
Innspill i høringsrunder knyttet til lovverk om Oppgaveregisteret og erfaringer fra dialog mellom Oppgaveregisteret og enheter i offentlig sektor peker i retning av at det er ønsket at noen tar initiativ til å få konkretisert og etablert rammene for elektronisk samhandling. Det er utbredt enighet om at et rammeverk for samhandling må basere seg på veldefinerte modeller av den informasjon som inngår i samhandlingen (informasjonsmodeller).
Mandatet for dette initiativet er altså todelt. Først er det den lovpålagte delen som er knyttet til Oppgaveregisteret, deretter er det etaters samstemte behov knyttet til felles bruk av informasjonsmodeller. Dette behovet er også konkretisert i eNorgeplanen, hvor det pekes i retning av Oppgaveregisteret som den prefererte løsningen for å samordne deler av informasjonsmodelleringen.
I Oppgaveregisteret var forståelsen av endringsprosessen en kurant sak. Endringsprosjektet var initiert av egne saksbehandlere som kjente eksisterende løsning best. Skulle man forvalte Oppgaveregisterloven på en akseptabel måte måtte man finne en bedre teknisk løsning. I tillegg til dette og politiske føringer gitt på den tiden, var det ikke vanskelig å få endringsprosessen forankret hos ledelsen. Forpliktelsen var et faktum og ble skapt ved at Oppgaveregisteret satte i gang forstudie med påfølgende prosjektoppstart. Man skal allikevel ikke lengre bort enn i andre seksjoner i egen organisasjon for at forståelsen svinner markant hen. Det er flere årsaker til dette, og er et vanlig problem, ikke bare i dette prosjektet. Følgende 6 trekk, som Jakobsen/Thorsvik (2007) beskriver under, kan være en rettesnor for å skape forståelse, forankring og forpliktelse for endringer.
- Det er skapt en utbredt oppfatning i organisasjonen at det er behov for endring.
- Det er formulert og kommunisert en klar visjon for hva man skal oppnå med endringene
- Det kommuniseres til hele organisasjonen hva som skal endres og hva som ikke skal endres.
- Det er en sterk koalisjon bak endringene med makt til gjennomføring. De som berøres av endringene bør delta i denne.
- Starte med små skritt og kommuniser til hele organisasjonen måloppnåelse
- Understreking av sammenheng mellom endringer og positive resultater. Ton ned eventuelle feiltrinn.
Man kan i ettertid slå fast at flere av disse punktene ikke ble fulgt opp tilfredsstillende innen egen organisasjon. Konsekvensen ble den at forståelsen for prosjektet ble liten og man fikk heller ikke forankret den i andre deler av organisasjonens ledelse. På grunn av liten involvering førte dette til minimal forpliktelse til prosjektet. Alt dette forverret seg jo lengre ut i prosjektet man kom. Dette er det generelle bildet, men det vil være forskjeller i organisasjonen, eksempelvis ALTINN. Mye tyder på at man heller prøvde å skape forpliktelse for videre arbeid i ALTINN miljøet fremfor forståelse og forankring. Innspill til kravspec for Altinn, henvendelser til utviklingsmiljø i Altinn for avklaringer/utprøvinger/testing, innsalg og ”proof of consept” var ulike metoder for å skape forpliktelser for arbeidet videre.Offentlig (statlig) sektor, spesielt de store etatene som skatt, SSB, hadde forståelsen for endringen. Ikke minst baserer dette seg på deres egne erfaringer og organisatoriske modenhet, men også gjennom møter og workshops i prosjektet – presentasjoner, diskusjoner rundt valg av metode og støtteverktøy i forbindelse med prosjektet. Videre la prosjektet opp til samarbeid med fag- og forskningsmiljø, casestudier hvor flere etater var aktive deltagere. Det ble også oppnevnt en styringsgruppe med representanter for ulike brukere inkludert representanter fra næringsliv og etater. Denne involveringen bidro sterkt til at man fikk en motsatt utvikling her sammenlignet med den i egen organisasjon. Jo lengre prosjektet skred frem jo større forståelse fikk man for endringen og den ble etter hvert forankret hos ledelsen i Skatt og SSB. Forpliktelsene fra disse etatene forsterket seg underveis i prosessen. Det må understrekes at det er stor forskjell i offentlig sektor når det gjelder modenhet , kunnskap, ressurser og behov. Så graden av forståelse, forankring og forpliktelse av endringen vil variere fra etat til etat på bakgrunn av disse nevnte faktorer.
4. Hvordan gikk det
Tor prosjektet ble stoppet i sin daværende form i 2006-2007 Dette skjedde i stor grad på manglede leveranser fra It- teknisk siden. Personellet ble oppgruppert og senere det året ble det opprettet et nytt prosjekt kalt SERES med et mye videre mandat i forhold til TOR med ekstern prosjektleder.
4.1 Manglende krav
En av de største utfordringene med TOR og i det begynnende SERES var å skape omforente suksesskriterier som sto forhold til det målbildet som var satt. Dette skyldes i stor grad at målbildet endret seg i takt med et økende visjons og ambisjonsnivå for det nye verktøyet. Det ble også fra politisk hold pekt på langsiktige målsetninger som videre måtte harmoniseres med de mer kortsiktige Tor gikk Fra å være et verktøy for å forbedre det gamle oppgaveregisterets grunnleggende funksjoner til å være et helhetlig verktøy for det offentlige innen semantisk interoperabilitet og samhandling.
Forståelse og forankringsprosessen ble derfor svært vanskelig å kommunisere siden målbildet ble stadig vagere og vagere. Det er særlig tre momenter som skapte store gjennomføringsproblemer for Tor Prosjektet:
1. Prosjektet hadde mangler knytte til forståelsen av ” Hva som skal lages og operasjonsomgivelsene for det som lages
2. manglende helhetstenkning, metodikk og systematikk i gjennomføringen
3. mangelfull prosjektledelse samt mål- og kravoppfølging som begrenser muligheten til forpliktende ansvarsdeling.
Dette skaper et verktøy som ikke fungerte ut ifra de hensiktene som en hadde og det setter store begrensninger for den videre framdriften og forståelsen av prosjektet og involvering av eksterne brukere av systemet. En av de virkelig store farene ved å designe systemer som også skal brukes av eksterne er at det ikke vil bli bruk grunnet høy inngangsterskel for forståelse og manglende kunnskap om nytteverdien. Prosjektet oppnår da ikke den effektiviteten som en tilegner prosjektet i måldokumentene og prosjektet vil da spille fallitt.
4.2 Ny Prosjektledelse ny giv
Etter at feil og mangler ved Tor prosjektet( senere SERES) ble det innleid ekstern prosjektledelse med særlig fokus på prosesskunnskap . Videre ble det opprette et styringsregime for kontroll, styring og gjennomføring av tekniske aktiviteter. Prosjektet ble videre omdefinert til å gå over lengre tid og innbefatte flere utviklingsfaser som baseres på å dekke de kortsiktige målene først uten å legge hindringer i veien for å nå langsiktige og mer vidløftige målene opp imot samhandling og interopperabilitet senere i utviklingsløpet.
5.Veien videre
I både regjeringens handlingsplan for IKT ”eNorge” og regjeringens program for modernisering av offentlig sektor inngår en forenkling av innrapportering. Bl.a. skal alle offentlige etater kunne motta elektronisk innrapportering fra næringslivet. Videre er de offentlige etatene pålagt å benytte Oppgaveregisterets metadatabase og grunndata fra Enhetsregisteret ved innføring av elektronisk innrapportering. Hovedhensynet bak pålegget er å sikre muligheten for størst mulig samordning og gjenbruk også av opplysninger som er innrapportert elektronisk slik at belastningen for næringslivet blir minst mulig.
BR ønsker å etablere et rammeverk for offentlig samhandling med fokus på følgende:
Fig 4( tatt i sin helet fra dokumentet Rammeverk for elektronis samhandling i og med offentlig sektor
Prosessen med å identifisere mulige samt prioritering av konkrete tiltak har basert seg på erfaringer fra elektronisk handel og samhandel slik den har utviklet seg de siste 15 år. Offentlig sektor etablerte tidlig løsninger for elektronisk samhandel. EDAGe er et eksempel på et set stort elektronisk samhandlingsprosjekt på tvers av etater . Hvis målet er å etablere og sikre utbredelse av elektronisk samhandling, hvilke tiltak kan vi da velge mellom og hvilken effekt antar vi at tiltakene vil kunne ha. I figur 4 prøver vi å illustrere aktører som samhandler og noen mulige områder hvor ulike tiltak kan iverksettes
6.Hensyn i forbindelse med IKT baserte endringsprosjekt i offentlig sektor
ITPOSMO - sjekklisten til Heeks vil alltid være en viktig kilde for å forstå endringen fra ulike perspektiv og fra personene og gruppene som er involvert. Men hva er det som er aller viktigst i offentlige IKT prosjekter? Det er vel vanskelig å generalisere her. Man har store og små prosjekter. Kommunale og statlige prosjekter. Prosjekter som utelukkende er for egen organisasjon og andre som går på tvers av offentlig sektor. I større prosjekter, som går på tvers av offentlig sektor og innbefatter flere etater, vil det være andre hensyn å fokusere på enn i de fleste andre offentlige IKT prosjekt. Med utgangspunkt i store IKT prosjekter som gjerne går på tvers av offentlig sektor ønsker vi å fokusere på disse tre punktene:
- Gevinstrealisering
- Forankring
- Involvering
I større prosjekter må man være bevisst på kost-nytte analysen, slik at man kan rettferdiggjøre den investeringen som prosjektet medfører. I mange tilfeller vil slike analyser medføre et bedre beslutningsgrunnlag for ledelsen, men også at forankringen blir mer realistisk gjennomførbart. Fokus på dette medfører en god gevinstrealiseringsprosess. Ansvar for å vise til resultater må være i fokus. IKT prosjekter medfører ofte endringer i arbeidsprosesser og omstillinger i organisasjonen, og for at ansatte skal få forståelse for dette bør man vise til en gevinstrealiseringsplan som kan rettferdiggjøre endringene. Mange IKT prosjekter kan gi store gevinster, både hos brukerne og innad i organisasjonene. Synliggjøring av disse potensielle gevinstene gjør også at prosjektet får den nødvendige prioriteten den trenger. Med fokus på dette vil man oppnå bedre kvalitet og bedre effektivitet som gir reduserte kostnader.
Evaluering av IKT prosjekter blir et krav og lærdom videreført i nye prosjekter.
Ansvaret ligger hos lederne. Å få forankret endringsprosesser hos ledelsen er som oftest ikke noe problem hos de som har eierskapet. Utfordringen blir my større når man har prosjekter på tvers av offentlig sektor. Det omfatter ofte mange ledere, også et politisk lederskap. Med mange involverte er det ikke lett å få en felles forståelse av nå situasjonen og innser verdien av prosjektet og stiller seg fullt og helt bak det.
Involvering fra alle i organisasjonen er viktig. NÅ situasjon og prosjektet må presenteres for alle involverte. Eksempelvis kan man prosessmodellere for å skape en bedre forståelse for prosjektet og sin egen rolle i organisasjonen. Bevisstgjøring. Slike prosesser får frem utfordringer og problemstillinger i prosjektet og man har større muligheter til å lykkes med prosjektet. Involvering betyr at man får et medeierskap og ansvaret vokser. Her må vi ikke glemme sluttbrukerne. Her ligger det en kompetanse som må inn i prosjektet og har et enormt forbedringspotensiale. Involvering resulterer i kompetanseoverføring, som igjen danner et grunnlag for forståelsen til prosjektet.
7.Difis Prosjektveiviseren.
Tor-prosjektet ble gjennomført uten bruk av Difis prosjektveiviser. Det en imidlertid ser som ville hvert en annet utfall for Torprosjektet ved bruk av denne er at prosjektet ville ha blitt stoppet mye tidligere enn det ble og en kunne spart mye tid og ressurser ved bruk av denne. Det er spesielt i forhold til ide og analysefasen en virkelig ser innsparingspotensial i forhold til Tor-prosjektet. Prosjektveiviseren viser at når nye momenter kommer inn så skal en ta et steg tilbake og begynne prosessen på nytt slik at en fanger opp alle aspekt ved innføring av nye momenter i et prosjekt. Prosjektveiviseren gir en god pekepinn på et vellykket prosjekt og er en meget fin sjekkliste til bruk på mellomstore og store prosjekt. Den kan imidlertid være litt for førende i forhold til å la kreativiteten blomstre fullt ut
8.Litteraturliste
· R. Heeks Implementing And manageing eGovernment,2006
· Senter for statlig økonomistyring : veileder i samfunnøkonomis analyse og gevinstrealisering av IKT - prosjekter
· St. meld nr. 17 (2006-2007) et informasjonssamfunn for alle - Det kongelige fornyings og administrasjonsdepartementet
· Lov 6.juni 1997 nr 35 om oppgaveregisteret med tilhorende forskrift – det kongelige nærings og handelsdepartement.
· eNorge 2009 Det digitale spranget – Fornyings, administrasjons og kirkedepartementet juni 2005
( internt dokumentt)
· SERES Arkitekturanalyse rap nr ZNYNO480GEJEV070402-1 Det Norske veritas
· Rammeverk for elektronisk samhandling i og med offentlig sektor terje Berthelsen Even Thorbergsen per Myrseth (Intært notat)
· Krokan (2010): Forelesningsnotater
· Jakobsen/Thorsvik (2007) Hvordan en Organisasjon fungerer